Anförande av republikens president Tarja Halonen under symposiet ”Global demokrati” i Åbo den 19 augusti 2005

(med reservation för ändringar)

Det är för mig en glädje att få tala vid detta nordiska symposium som gäller global demokrati. Jag vill tacka arrangörerna för att de valt ett så aktuellt ämne.

Grundstenarna för det nuvarande samhället anses vara demokrati, mänskliga rättigheter och rättsstaten. Men hur skall sådant fås till stånd i den globaliserade världen? Det är bäst att vi går tillbaka till de grundläggande begreppen.

* * *

Tillämpningarna av demokrati varierar ofta betydligt, men grundtanken är alltid densamma, nämligen att makten tillhör folket, som också skall ha möjlighet att besluta hur makten används. Folket har alltså möjlighet att delegera sin makt, men de som får makten bär fortfarande det politiska ansvaret inför dem som delegerat den, alltså folket. Demokratin är majoritetsvälde, men detta välde får inte vara oinskränkt. Minoriteternas mänskliga rättigheter måste skyddas.

De mänskliga rättigheterna är som namnet säger just rättigheter, och det är statsmaktens skyldighet att realisera och trygga dem. Deklarationen om de mänskliga rättigheterna, från år 1948, täcker mycket väl de politiska så som de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna. Vi är ändå beklagligt väl medvetna om att de mänskliga rättigheterna utsätts för kränkningar i alla delar av världen, och att sanktionerna mot detta slags kränkningar internationellt sett är betydligt sämre ordnade än till exempel sanktionerna i handelsrättsliga frågor. Ändå förefaller det som om det i dagens atmosfär av internationell politik är mycket svårt att få till stånd en allmängiltig deklaration om just de mänskliga rättigheterna.

Rättsstatsprincipen har i takt med globaliseringen på nytt aktualiserats. Inte bara från medborgarnas utan också från företagens synpunkt är det viktigt att samhällena – också avlägsna samhällen – följer spelreglerna. Kärnan i rättsstatsprincipen är att de normer som upprättats på demokratisk väg också tillämpas korrekt och att den enskilda människan kan lita på att hon, när hon har med myndigheter att göra, också blir behandlad på rätt sätt.

I de nordiska länderna spelar medborgarsamhället en mycket viktig roll. Oavsett om det är fråga om arbetsmarknadsparterna, social- och hälsovårdssektorn eller naturskyddet så deltar medborgarrörelserna aktivt i uppställandet och uppnåendet av målen. Även medborgarrörelserna kan bedriva serviceverksamhet, men de fungerar i alla händelser likt medierna som spårhundar, så att de för fram missförhållandena i samhället.

* * *

Världskommissionen för globaliseringens sociala dimension gick i sin rapport "En rättvis globalisering - Att skapa möjligheter för alla" också in på frågor som gäller global demokrati. Både globaliseringens motståndare och dess förespråkare var överens om att en betydande del av makten över globaliseringen tycks rinna de konventionella beslutsfattarna ur händerna. Det var också ganska lätt att nå konsensus om att människans situation inför globaliseringen tycks variera betydligt beroende på var människorna bor, trots att det i varje samhälle förekommer både vinnare och förlorare.

Allmänt sett tycks människorna inte heller önska att nationalstaterna avvecklas, tvärtom tror de att uppbyggandet av demokratin bäst börjar hemma, alltså i den nationella staten. Det här är numera ännu viktigare än tidigare, i och med att staterna i allt större utsträckning är beroende av varandra. En stark demokratisk stat är ett skydd för de egna medborgarna, och en sådan har sannolikt också större förmåga att bygga upp bättre och rättvisare internationella normer, verksamhetsprinciper och institutioner.

Nationalstaterna är som fortfarande grundenheterna i den internationella verksamheten, om vi granskar internationella överenskommelser av konventionellt slag. Det beror till stor del på nationalstaterna hur det internationella samarbetet gestaltar sig. Den enskilda människans politiska inflytande når på sin höjd upp till nationalstatens nivå. Att nationalstaten är demokratisk är en hörnsten för den globala demokratin.

Hur kan man då i praktiken se till att demokratin förverkligas också i skötseln av internationella frågor? En väsentlig punkt är att vi ser till att nationalstaternas representanter på internationella möten och under förhandlingar har fått sina mandat på demokratisk väg. Verksamheten mellan nationalstater bedrivs vanligen regeringarna emellan, och regeringarna står i sin tur under uppsikt av respektive parlament – åtminstone borde de göra det.

Det blev uppenbart under vårt arbete i världskommissionen för globalisering att redan folkrepresentationernas möjligheter att instruera och övervaka sina regeringar under internationella förhandlingar och på möten ofta är ganska begränsade. I flera fall var det inte ens klart vem som representerar sitt land i internationella organisationer eller i förhandlingar.

För Finlands del har riksdagsinstitutionens ställning som bemyndigande och övervakande organ betonats ytterligare under den tid vi varit medlem i EU. Inför varje möte i Europeiska rådet eller ministerrådet redogör regeringen för riksdagen vilka frågor som skall behandlas på mötet och föreslår vilken linje Finlands skall inta till de förestående frågorna. Efter att ha hört respektive minister ger riksdagen sin fullmakt samt instruktioner till den företrädare som skall delta i mötet. Även efter mötet skall ministern ifråga inför riksdagen redogöra för mötets förlopp. I praktiken är det stora utskottet, som i egenskap av EU utskott har riksdagens fullmakt.

Finland tog i tiden modell av Danmark. Numera är liknande system i bruk i flera av de nya medlemsländerna.

Systemet som jag nyss beskrev fungerar väl och vi har skäl att i stora drag vara nöjda med det. Motsvarande förfarande, med rapportering både i förväg och i efterskott, används i allmänhet också i anslutning till andra internationella möten och förhandlingar. I Finland skall presidenten enligt grundlagen leda landets utrikes- och säkerhetspolitik. Hos oss har det diskuterats en hel del om hur samarbetet skall ordnas mellan de två instanser, riksdagen och presidenten, som vardera har valts direkt av folket.

I flera länder utövar folkrepresentationen inte bara parlamentarisk övervakning utan den har också till uppgift att i efterskott godkänna internationella avtal. Det betyder att parlamentet rent formellt har en ännu starkare ställning, men så länge som regeringarna har parlamentarisk majoritet är det ytterst ovanligt att ett ingånget avtal förkastas av riksdagen. Det här är något som i flera länder har beaktats, till exempel med krav på kvalificerad majoritet eller folkomröstningar.

Den europeiska unionens utveckling och hur den godkänns i olika medlemsländer pekar på detta. Godkännandet av avtal av grundlagskaraktär har visat sig gå betydligt smidigare i de länder som behandlar ärenden i parlamentet än i länder där man ordnat folkomröstningar. Allt som allt är kombinationen av nationellt och internationellt beslutsfattande, så att både kraven på demokrati och på effektivitet tillgodoses, en mycket krävande process.

Hur skall då regeringarnas fullmakter inför internationella förhandlingar se ut? Den ena ytterligheten är en instruktion som ålägger regeringen en specifik linjedragning, utan förhandlingsmån. Detta slags ”strikta mandat” kan på det nationella planet ses som mycket demokratiskt, men det ger förhandlarna mycket små möjligheter att arbeta sig fram till en gemensamt godtagbar lösning i internationella sammanhang. Den andra ytterligheten är ett mandat som i praktiken ger regeringen fria händer att förhandla om allt. I sådana fall utnyttjar det parlamentariska organet sitt verkliga inflytande först i efterskott, så att det resultat regeringen kommit fram till antingen godkänns eller förkastas av parlamentet.

Hur preciserad förhandlarnas fullmakt skall vara är säkert någonting som bör avgöras från fall till fall. Jag vill dock uppmana deltagarna i detta symposium att jämföra olika internationella samfunds sätt att verka: vilka fördelar och nackdelar har de olika systemen? Till exempel i Europa har vi Nordiska Rådet och Europarådet, som inte innehåller egentliga övernationella element; i stället godkänns de gemensamma besluten, eller den lagstiftning som dessa föranleder, av de deltagande länderna med nationella förfaranden. Båda dessa organ har också så kallade parlamentariska möten, bestående av medlemsländernas parlamentariker.

Europeiska Unionen däremot har övernationella befogenheter genom rådet, kommissionen och EU-parlamentet. EU har ganska effektivt lyckats med att koordinera den ekonomiska makten, men det har också uppkommit en allt starkare opposition mot ytterligare utveckling av den övernationella makten. Folket klagar över att det inte har insyn i den makt som försvunnit till Bryssel. Stämmer det?

Öppenheten är en central princip för den offentliga verksamheten. Besluten och ställningstagandena samt deras motiveringar bör vara transparenta. Det internationella förhandlingsläget medför dock vissa inskränkningar i denna princip. Vi kan som exempel ta förhandlingarna om EU:s finansieringsramar: Om riksdagens bemyndigande, den tillåtna förhandlingsmånen och dess motiveringar hade varit allmänt kända, skulle marginalerna för diskussion varit uttömda redan från början.

Att de nationella demokratiska principerna följs i skötseln av internationella ärenden är nödvändigt, men hur det fungerar i praktiken på nationell nivå kan dock variera betydligt. Det som fungerar bra för de stora och de rika kan vara illa för de små och fattiga.

Ett extremt exempel på vilka fullmakter folkrepresentationen kan ge sitt lands regering i internationella frågor är lagstiftningen i USA som reglerar hur landets representanter skall förhålla sig i de internationella finansieringsinstituten. USA:s företrädare måste konsekvent motsätta sig beviljandet av lån till vissa länder. Instruktionen till representanterna är helt offentlig och den har fastställts med nationell lag som stiftats i demokratisk ordning. Om detta är till hjälp för den globala demokratin är sedan en sak som kan vara svårare att motivera.

* * *

Jag har här betonat betydelsen av de nationella åtgärderna som en grund för den globala demokratin. Det är ändå självklart att det för den globala demokratin också krävs eftertanke om det globala goda och effektiva åtgärder för dess realisering, inklusive globala åtgärder.

En central roll i den globala demokratin och för den globala styrningen spelas av internationella avtal, internationella organ och andra fora för samarbete. De centrala aktörerna i dessa är nationalstaterna, låt vara att även medborgarorganisationer och andra organ spelar en viktig roll.

De demokratiska principerna – representation, ansvar, skyldigheter – har på ett mångfacetterat sätt beaktats i de internationella avtalen och organen. Avtalen är bindande för alla länder som ingått dem, så i sista hand är de alltid ett resultat av respektive lands frivilliga beslut att inskränka sin nationella handlingsfrihet genom att gå med i avtalet.

Hur demokratiska de internationella avtalen är påverkas naturligtvis också av hur förhandlingarna inför avtalen drivs. Deltagandet i förhandlingar kräver ofta betydande ekonomiska och mänskliga resurser. När det gäller resurser är världen inte jämlik. Det gör att många internationella avtal nog formellt uppfyller demokratins krav – så att alla har haft möjlighet att ta del i överläggningarna – men det betyder inte att alla skulle ha haft likartade möjligheter att påverka avtalens innehåll. Perfektion kan inte uppnås i detta avseende, men visst finns det utrymme för förbättring.

Vi kan också fundera över hur relationen bör vara mellan demokrati, resultatskapande och effektivitet i den globala verksamheten. Är det bättre att samförstånd uppnås i en trängre krets, varefter lösningen erbjuds även till andra för godkännande – eventuellt också för modifikation, eller är det bättre att alla parter hela tiden deltar i överläggningarna trots att man då löper risken att samförstånd kan vara ytterst besvärligt att nå?

Det förekommer att internationella avtal inte behandlar länderna jämlikt. Ett exempel är avtalet om icke-spridning av kärnvapen (NPT), där fem kärnkraftsmakter beviljas rätten att inneha kärnvapen, medan alla andra länder förbjuds att göra det. Även Finland anser att antalet varken är perfekt eller jämlikt, men som vi ser saken är det viktigaste med avtalet att det skall hindra spridningen av kärnvapen. Därför har vi accepterat avtalet, i förhoppningen att alla andra gör detsamma. I många länder anses det speciella privilegiet som kärnvapenmakterna förbehåller sig vara så orättvist att hela NPT ses som en stor skamfläck i det internationella samarbetet, trots att länderna i och för sig motsätter sig en ytterligare spridning av kärnvapen.

Det finska talesättet att ”det bästa är det godas värsta fiende” illustrerar ett problem. Nationalstaten skall ansvara för det egna landet men samtidigt måste den ha känsla och öga både för det globala goda och för betydelsen av internationellt samarbete. Annars förfaller både Kyotoavtalet och deklarationen om barnens rättigheter.

I de internationella organisationerna har det gjorts många olika försök att lösa kraven på rättvisa och demokrati i beslutsfattandet. Inom OSSE är det en förutsättning för beslutsfattandet att alla länder uppnår konsensus; i FN:s generalförsamling har alla länder en röst och många beslut fattas med enkel majoritet, och i de internationella finansieringsorganen tillämpas ett system med beslutsrätt i proportion till ländernas andel av betalningarna.

Alla system kan motiveras och berättigas på något sätt. Den ivrigaste kritiken har väl riktats mot de internationella finansiella institutionernas system, där beslutsrätten är en funktion av bidragens storlek. För mig är det ändå klart i situationer där det är fråga om direkt ekonomiskt stöd, att de som betalar vill behålla beslutsrätten i egna händer, oavsett om det är fråga om EU eller Världsbanken. Ingen vill gå med på att bara bli tillskickad räkningen. Lika mycket, och med all anledning, har det kritiserats att hjälpen som globala organisationer delar ut inte fungerar eller rentav är skadlig för mottagarländernas ekonomi – för att inte ens tala om bristen på koordination mellan rådgivarna, med all den förvirring som det medför.

Speciella lösningar förekommer i organisationer där beslutsmakt i vissa frågor med gemensam överenskommelse överlåtits till en mindre grupp av länder eller andra instanser. Det mest kända exemplet är FN:s säkerhetsråd, som i världsorganisationens grundstadga anförtrotts det primära ansvaret för internationell fred och trygghet. I en överenskommelse har det slagits fast att säkerhetsrådet har fem permanenta medlemmar, som har vetorätt i alla beslut som säkerhetsrådet fattar. Säkerhetsrådet var när det begav sig ett stort framsteg. Det nuvarande systemet motsvarar inte längre människornas uppfattning om demokrati. Å andra sidan kan det konstateras att säkerhetsrådets ställning ju ändå slagits fast med gemensam överenskommelse och att det ser ut att vara mycket svårt att ens i liten omfattning utöka representativiteten.

Arbetet med ett universellt system för de mänskliga rättigheterna har varit mycket besvärligt. Under FN:s generalförsamling i höst kommer utvecklingen av detta system igen att tas upp. Det är intressant att se att sammanställningen av ett väl täckande sanktionssystem i detta avseende inte tycks kunna bli av på länge. Redan uppställandet av den internationella brottmålsdomstolen krävde ett enormt arbete, och ändå har varken Ryssland eller USA accepterat denna domstol.

Ett annat exempel, kanske inte lika mycket omtalat men mycket intressant, är världshandelsorganisationens (WTO) organ för biläggande av handelstvister. Eventuella fall av avtalsbrott skickas för lösning till ett organ som utses separat för varje fall. Det kan sägas att det med gemensamma beslut överenskoms att fristående ”domare” skall avgöra tvistefrågorna. Det är fråga om en mycket betydelsefull överföring av den nationella suveräniteten. Många anser att det lagligen bindande WTO-avtalet utgör ett förebildligt exempel på god global styrning och på demokrati. Andra ser det som ett exempel på ett undermåligt och odemokratiskt internationellt system.

* * *

Under de senaste åren har det i stor utsträckning dryftats de nationella parlamentens och medborgarrörelsernas ställning i de internationella organens verksamhet. Som jag redan nämnde, betonas de nationella parlamentens ställning i det nationella beslutsfattandet och i beviljandet av fullmakter till regeringarna. Också i de internationella organisationerna har parlamentens ställning stärkts. I allmänhet är denna ställning diskuterande, utan egentlig beslutsmakt.

Medborgarorganisationernas insatser har under de senaste åren utökats både på det nationella planet och internationellt. De har bidragit till att stärka det demokratiska elementet i den internationella verksamheten. De har fört fram frågor och synpunkter som annars kanske inte hade väckt särskilt mycket uppmärksamhet. Med det ökande internationella samarbetet har också medborgarrörelsernas inflytande ökat betydligt. Det kan med fog sägas att det finns medborgarrörelser som har större inflytande på internationella beslut än många självständiga stater.

Vi har i Finland ansett det vara viktigt att medborgarrörelsernas åsikter skall få komma fram, ses och höras även i offentliga sammanhang. Parallellt med att de inbjudits till normala hearings i riksdagen har företrädare för medborgarrörelserna också deltagit i olika officiella mötes- och förhandlingsdelegationer. I många länder skulle detta ses som ett mycket avvikande fenomen, ur både statsmaktens och organisationernas synvinkel. Vi i Finland ser dock detta som en väsentlig del av vår demokrati.

Den globala demokratin är ett intressant och mångfacetterat ämne. Jag har här försökt gå in på några av nyckelfrågorna inom den globala demokratin ur en praktisk synvinkel. Mycket måste dock bli onämnt, till exempel de inbyggda företagsspecifika avtalsmodellerna i den globala produktionen. Det regionala samarbetet, som jag till en del tog upp för Europas del, kan också just i globaliseringens tidevarv vara ett tryggt sätt att sänka nationalstaternas gränser.

Finland har aktivt främjat debatten i ämnen som har att göra med global demokrati. Ett exempel på det här är Helsingforsprocessen, som om några veckor kulminerar i Helsingforskonferensen. Där är det meningen att dels vidga deltagandebasen vidare från den konventionella verksamheten regeringarna emellan, dels påverka beslutsfattandets innehåll. Med andra ord få till stånd en globalisation som bättre än tidigare beaktar människan och naturens välbefinnande.

Jag önskar Er framgång med detta symposium. Själv har jag säkert kommit med fler frågor än svar. Men kanske också frågorna kan vara till nytta på vår besvärliga väg mot global demokrati.

Jag vill i det här sammanhanget tacka och utrycka min beundran för professor Göran von Bonsdorff. Ni har med väsentliga insatser främjat samhällsdebatten och uppbyggandet av en rättvisare värld både hemma i Finland och internationellt. Världen behöver människor av Ert slag.