Republikens president Tarja Halonens föredrag i Estlands nationalbibliotek 16.5.2000

(med reservation för ändringar) UTVIDGNINGEN AV EUROPEISKA UNIONEN OCH FÖRDJUPANDET AV INTEGRATIONEN

Finlands utrikespolitik efter kriget präglas å ena sidan av en neutralitetspolitik och senare alliansfri politik och å andra sidan av en aktiv integrationspolitik. Vi har målmedvetet strävat efter samarbete med de stater som har samma värderingar som vi själva. Vårt viktigaste avgörande i detta avseende var anslutningen till Europeiska unionen 1995.

Finland är en aktiv och konstruktiv medlem, och vi upplever oss inte som nykomlingar i Europeiska unionen. Vi har påverkat ändrandet av grundfördragen, anslutit oss till euroområdet och fungerat som ordförandeland. Vi anser att vårt medlemskap uppvisar en klart positiv balans både för oss själva och för unionen.

Finland är i egenskap av EU:s medlemsstat och Estland i egenskap av kandidatland intresserade av följande två centrala frågor: Hur borde utvidgningen av unionen genomföras och hur borde unionen utvecklas?

Dessa teman – utvidgningen av EU och fördjupandet av unionen – har allt sedan Europeiska kol- och stålgemenskapen grundades regelbundet varit föremål för diskussioner och avgöranden. Dessa frågor har inte varit okomplicerade och ibland har svar inte stått att finna. Då har besluten skjutits fram ett antal år eller årtionden.

Genomförandet av den första utvidgningen tog ett tjugotal år i anspråk. Innan Storbritannien, Danmark och Irland 1973 slutligen anslöt sig till den ekonomiska gemenskapen hade många skeden passerat. För Finlands del var Storbritanniens och våra nordiska grannars integrationsavgöranden viktiga. Som en följd av dem uppstod ett behov av och en möjlighet till först våra EFTA-arrangemang och sedan vårt EEC-frihandelsavtal. Genom dessa avtal tryggade vi våra centrala kommersiella intressen och kom samtidigt med i den västeuropeiska ekonomiska integrationen.

Motiven för och problemen kring gemenskapens andra utvidgning, som ju riktade sig söderut, var inte desamma som vid den första ronden. Ett centralt mål var att genom medlemskapet i gemenskapen stabilisera demokratin i Grekland, Spanien och Portugal. Ett liknande till stabiliteten kopplat motiv har varit centralt när man beslutat om den utvidgningsprocess som nu pågår. Ett annat nytt drag i utvidgningen på åttiotalet var den markanta skillnad som förelåg mellan de gamla och nya medlemsländerna i fråga om den ekonomiska beredskapen. Denna omständighet orsakade problem för anslutarstaternas anpassning till gemenskapen.

När den tredje utvidgningen satte i gång i början av nittiotalet – också den på initiativ av kandidatländerna – var konstellationen åter ny. EFTA-länderna hade som lösning erbjudits en form av tredje väg, dvs. Europeiska ekonomiska samarbetsområdet. EES innebar visserligen tillträde till gemenskapens inre marknad, men den innebar också att länderna i fråga blev utanför den övriga integrationen och framför allt utanför beslutsfattandet. Mycket snart efter det att EES-avtalet blivit klart startade därför förhandlingarna om medlemskap i EU. Det dröjde bara ca ett år innan anslutningsavtalet var klart, men en korrektare bild erhålls om man räknar tiden från igångsättandet av EES-processen fram till Finlands, Sveriges och Österrikes medlemskap. Denna tid omspände sex år.

Av de tre utvidgningsvågor som hittills ägt rum kan man dra den slutsatsen att processen alltid tar tid. Det är därför inte skäl att oroa sig i ett skede då anslutningsförhandlingarna har pågått knappt två år. Den centrala orsaken till de långa förberedelser som medlemskapet kräver är att de här ärendena är mångfacetterade och komplicerade. De nya medlemmarna måste på en gång tillägna sig en allt större mängd EU-lagstiftning och anpassa sig till allt flera arrangemang. Estland blir vid anslutningstidpunkten tvunget att påta sig flera till medlemskapet relaterade förpliktelser än vad Finland i tiden ställdes inför.

Den ökade mängden förpliktelser är en följd av att integrationen har fördjupats. Fördjupandet har, i likhet med utvidgningen, avancerat i etapper. Ibland har projekten inte förverkligats – detta var fallet t.ex. 1954, då planerna på en politisk gemenskap och försvarsgemenskap förföll. Tidvis har det också förekommit långa perioder då inga reformprojekt inletts. En sådan stagnationsperiod präglade integrationen på sjuttiotalet.

På åttiotalet gjordes en ny framryckning i och med att man började bygga upp en fullständig inre marknad. Under första hälften av nittiotalet ökade också tempot då man enades om att genomföra en ekonomisk och monetär union, att intensifiera det politiska samarbetet samt att ta upp regeringssamarbete som avsåg rättsliga och inrikes frågor på gemenskapens program. Denna reformering av politiken har alltid åtföljts av förändringar som gällt institutionerna och beslutsfattandet.

Utvidgningen till de sydliga länderna och EFTA-länderna sammanföll tidsmässigt med viktiga projekt som avsåg fördjupandet av unionen. Fördjupandet och utvidgningen har ofta gått hand i hand. En del projekt som gällt utvecklandet av integrationen har varit dikterade eller pådrivna av utvidgningen. Detta var fallet t.ex. då gemenskapens struktur- och regionpolitik stärktes. Verksamheten på den inre marknaden förutsatte att utvecklingsskillnaderna mellan regionerna skulle minskas i fråga om framför allt de nya sydliga medlemsländerna.

Å andra sidan har kopplingen också fungerat i motsatt riktning, dvs. fördjupandet av integrationen har dragit nya länder till de Europeiska gemenskaperna. Attraktiviteten har ökat. För tio år sedan gällde detta EFTA-länderna, som då önskade få tillträde till den inre marknaden.

Den nu pågående utvidgningsprocessens kopplingar till utvecklandet av unionen har varit uppenbara allt sedan starten. Trots att de anhängiga ärendena upptar bl.a. utvecklandet av en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik samt utökandet av EU:s konkurrensförmåga enligt unionens roll som informationssamhälle, är säkerställandet av unionens förmåga till beslutsfattande det reformprojekt som har den närmaste kopplingen till utvidgningen. Det har allmänt konstaterats att Amsterdamfördraget inte uppnått en sådan reformering av institutionerna som skulle förslå när medlemsantalet nästan fördubblas. Därför gick man in för att anordna en ny regeringskonferens (IGC), som skall koncentrera sig på de institutionella förändringar som utvidgningen förutsätter.

Kommissionens sammansättning, vägningen av rösterna i rådet och utökningen av användningsområdet för beslut med kvalificerad majoritet är de tre huvudämnena för de IGC-överläggningar som inleddes i januari och skall vara slutförda i december.

I ljuset av Finlands första år som EU-medlem har vi ansett det viktigt att det i kommissionen finns en medborgare från varje medlemsland. Detta är nödvändigt för att kommissionen, när den fattar beslut, skall ha tillgång till förstahandsuppgifter om förhållandena i varje medlemsland. Dessutom är en finländsk kommissionärs medverkan i beslutsfattandet ägnat att i våra medborgares ögon stärka berättigandet i vårt EU-medlemskap. Påståendet om att en kommission med 27 ledamöter inte längre kan vara funktionsduglig framstår, mot bakgrunden av ovan nämnda faktorer, såsom mycket ytligt. Det är närmast de stora medlemsländerna som har förespråkat en radikal begränsning av kommissionens sammansättning. Inget medlemsland – varken de stora eller de små – har varit redo att avstå från sin enda ledamot av kommissionen. Det mesta tyder dock på att man inte går in för några stora förändringar och att kommissionen i sinom tid kommer att ha också en estnisk ledamot.

De stora länderna vill utöka sitt relativa röstetal i rådet. Enligt dem tar det nuvarande systemet inte tillräcklig hänsyn till de stora ländernas folkmängd. De anser att deras ställning försvagas när unionen utvidgas, eftersom de flesta nya medlemmarna är små eller medelstora länder. I praktiken löper gränslinjen i fråga om beslutsfattandet dock inte mellan stora och små länder, utan koalitionerna varierar på andra grunder. Vissa tecken tyder i dag på att konferensen kan leda till att de stora medlemsländer som avstår från sin andra kommissionär kompenseras genom att dessa länders relativa röstetal i rådet utökas något, samtidigt som man ser till att den känsliga jämvikten mellan medlemsstater av olika storlek ändå inte rubbas.

Det enda av konferensens tre huvudteman som har en klart genuin anknytning till effektiviteten inom beslutsfattandet är frågan om att utvidga användningsområdet för beslut som fattas med kvalificerad majoritet. Ingen kan förneka att det är svårare för en större grupp att nå enhälliga beslut. Därför ställde sig Finland redan vid föregående regeringskonferens positivt till en utökning av de beslut som fattas med kvalificerad majoritet. I Amsterdamfördraget gjordes dock inga nämnvärda framsteg i denna riktning, och även vid årets konferens kommer det att vara allt annat än enkelt att komma framåt i frågan. Åtminstone i början av förhandlingarna finns det i fråga om nästan alla artiklar minst ett medlemsland som finner det omöjligt att frångå kravet på enhällighet. Ökningen av antalet beslut som avgörs med kvalificerad majoritet kan därför med fog ses som en prövosten för den pågående regeringskonferensen.

Utöver huvudtemana har det vid förberedelserna inför regeringskonferensen diskuterats om bestämmelserna om en s.k. flexibel integration bör ändras med tanke på utvidgningen. I Amsterdamfördraget skapades regler för denna sorts integration, där bara en del av unionens medlemsländer deltar. Tills vidare har dessa regler inte tillämpats, men till de tidigaste exemplen på användbar flexibilitet räknas EMU samt Schengen-samarbetet i rättsliga och inrikes frågor. Vid förberedelserna inför den nuvarande regeringskonferensen har det betonats att möjligheten till flexibel integration minskar risken för att utvidgningen hindrar en fördjupning av integrationen. Det finns uppenbarligen en beredskap att vid konferensen behandla frågan om hur flexibilitetsbesluten skall fattas. Några djupgående förändringar blir det knappast ändå fråga om.

På det hela taget är inga direkta risker för kandidatländernas del förknippade med regeringskonferensen. Det har avtalats att förhandlingarna om institutionella reformer skall slutföras under 2000, och när reformerna har ratificerats är EU för sin del redo att ta emot nya medlemmar. Inte ett enda medlemsland har uttryckt några tvivel gentemot denna tidtabell.

Oron för att den konferens som nu inleds inte i tillräcklig grad skall kunna garantera en funktionsduglig utvidgad union har fått vissa personer i nyckelställning inom integrationsprocessen att tala för radikala lösningar. Det finns en fruktan för att utvidgningen förlamar unionen, om denna inte genomgår en grundlig reform. En lösning som har föreslagits är att alla andra beslut än de som gäller de centralaste ändringarna av grundfördragen skall fattas med kvalificerad majoritet och tillsammans med Europaparlamentet. En annan modell har varit att vissa medlemsländer som vill och kan lösgörs till en förtrupp som har egna institutioner och som går längre i fråga om integrationen än andra, som inte vill eller kan.

Sådana förslag skall mera ses som initiativ till diskussion än som frågor som skall tas upp till förhandling. Medlemsländernas regeringar bedömde läget när föredragningslistan för denna regeringskonferens slogs fast, och ingen av dem har arbetat för så här långtgående förändringar. Den kommande utvidgningen blir en stor utmaning, men den anses ändå inte så omvälvande att den kräver att vi vänder upp och ner på grunderna för unionen. Denna linje innebär också att utvidgningen inte blir beroende av EU:s interna reformer. Å andra sidan är de ovan nämnda, mest radikala idéerna ett tecken på det behov av debatt om integrationens framtid som framkommit på olika håll. Vi initierade själva en sådan diskussion vid det inofficiella utrikesministermötet i Saariselkä i september i fjol.

När Europeiska rådet i Köpenhamn sommaren 1993 förklarade att de central- och östeuropeiska länder som vill kan bli medlemmar av unionen, klargjordes samtidigt villkoren för medlemskapet. Unionen har upprepade gånger bekräftat att den håller fast vid kriterierna beträffande politik, ekonomi och de förpliktelser ett medlemskap medför. Orsaken är mycket enkel. När det gäller t.ex. den inre marknaden är EU som en kedja, som är lika stark som sin svagaste länk. EU vill inte riskera det som har uppnåtts i och med integrationen genom att fatta förhastade beslut i fråga om utvidgningen. EU-ländernas medborgare skulle inte acceptera något sådant, och det skulle i själva verket inte heller gagna kandidatländerna.

När EU vid förhandlingarna betonar att de nya medlemsländerna inte bara skall godta unionens regelverk utan också kunna genomföra det, har vissa kandidatländer tvivlat på om unionen över huvud taget vill gå framåt med förhandlingarna. Det har till och med påståtts att EU har tappat intresset för utvidgningen. Det finns ingen som helst grund för sådana påståenden. Förhandlingarna har framskridit i den takt som kandidatländernas egna förberedelser har medgett. De beslut som fattades i december i fjol i Helsingfors om regeringskonferensen, om en precisering av förhandlingsproceduren, om inledande av förhandlingar med nya länder och om Turkiets ställning som kandidat visar att unionen inte har gett upp sitt utvidgningsmål.

Påståendena om EU:s ovilja mot en utvidgning är bara till skada för anslutningsprocessen, även om de bara framförs av förhandlingstekniska orsaker. Det är i regel bäst att koncentrera sig på förberedelserna för och förhandlingarna om ett medlemskap och bry sig mindre om att spekulera i vem som går med i unionen och när det sker. Det finns i inga händelser någon orsak att ge löften om att prioritera vissa kandidatländer när det gäller vem som först får ansluta sig.

Vi har i Finland med tillfredsställelse lagt märke till hur seriöst Estland ställer sig till behovet av att anpassa landets lagstiftning till EU:s regelverk och utveckla den behövliga förvaltningen. Här har gjorts ett målmedvetet arbete också i fråga om de politiska och ekonomiska kriterierna. Dessutom har Estland en saklig och effektiv attityd i själva förhandlingarna. Detta fick jag uppleva personligen i höstas när jag som ordförande för rådet ledde anslutningsförhandlingarna. Ni har koncentrerat er på de väsentliga frågorna.

När EU:s egen beredskap är i ordning, kandidatlandet är lämpligt att bli medlem och förhandlingarna har fått en lyckad avslutning återstår ännu en viktig fas innan medlemskapet är ett faktum. Strävan mot ett medlemskap måste förankras hos medborgarna. En påminnelse om hur viktigt detta är fick vi i samband med den förra utvidgningen. Trots att anslutningsförhandlingarna då slutfördes med gott resultat med fyra kandidatländer, var det till slut ändå bara tre som blev medlemmar. Till följd av resultatet i en folkomröstning avstod Norge då för andra gången från ett medlemskap.

I Finland strävade vi hela tiden under vår egen anslutningsprocess efter att ställa tillräckligt med information om EU och medlemskapets uppskattade verkningar till medborgarnas förfogande. Det överläts åt medborgarorganisationerna att framföra synpunkter, och också kritik lades fram. Regeringen försökte inte sprida någon Europapropaganda. Det hade knappast sporrat folket, snarare tvärtom. Statsmakten undvek över huvud taget att skapa felaktiga förväntningar på nyttan av ett medlemskap. Självfallet har varje lands medborgare, bl.a. på grund av historiska upplevelser och det ekonomiska läget, sina egna skäl att vara för eller emot ett medborgarskap. Jag tror ändå att Finlands realistiska informationsstrategi under anslutningsprocessen är en av orsakerna till att stödet för ett EU-medlemskap hos oss har varit relativt stabilt också efter folkomröstningen.

Vi är nöjda med vårt medlemskap i Europeiska unionen. Nu strävar vi till fullo efter att utvidga unionen, och vi för anslutningsförhandlingar på ett sätt som öppnar dörren också för ett estniskt medlemskap. I detta arbete är det ändå Estland självt som spelar den viktigaste rollen.