Republikens president Tarja Halonen i Utrikespolitiska institutet i Norge 26.10.2000

(med reservation för ändringar) KRISER OCH KRISHANTERING

Det är en stor glädje och ära för mig att som det norska utrikespolitiska institutets gäst få hålla ett föredrag här i Nobelinstitutet i dag. Båda institutionerna är världsberömda och har lämnat outplånliga spår i historien.

Det internationella systemet har förändrats snabbt under de senaste tio åren. Efter Sovjetunionens sammanbrott har vi övergått till ett multipolärt system, ett system som visserligen präglas av en aktör som är klart starkare än de övriga. Samtidigt ser man tecken på att två kraftiga strömningar alltmer träder i förgrunden: "den globala politiken" och "den landspecifika politiken".

Den globala politiken koncentrerar sig på världsomspännande frågor, såsom klimatförändringar och undanröjande av handelshinder, och stärker sålunda det ömsesidiga beroendet mellan staterna. Den landspecifika politiken har däremot sitt ursprung i lokala intressen och grundar sig på kravet gällande olika samfunds självbestämmanderätt och etnisk gemenskap.

Det berömda fredsforskningsinstitutet SIPRI i vårt gemensamma grannland Sverige meddelar i sin årsbok att det år 1999 fanns tjugosju (27) konflikter i världen, av vilka bara två kunde betecknas som krig mellan stater. Det politiska våldet har alltså i allt högre grad övergått från att gälla mellanstatliga relationer till att avse relationerna mellan olika samfund inom en och samma stat.

När krig förs inom stater - dvs. när de förs mellan regeringar och olika grupperingar och när de består i konflikter mellan olika grupperingar - är skalan av aktörer mångskiftande. Aktörerna i konflikterna är allt oftare icke-statliga krafter, och de organiserar sig politiskt kring etniska och religiösa skiljaktigheter. Också överbetonade nationalitetssträvanden fungerar som en politisk katalysator i många konflikter. Vi kan alltså tala om etnopolitiska konflikter.

Föreställningen att olika religiösa, språkliga och andra samfund automatiskt identifierar sig med staten och smälter samman med huvudbefolkningen i regionen har visat sig felaktig. Försöken att skapa en ovanifrån dikterad statlig identitet har i kombination med globaliseringen snarare ökat människornas medvetenhet om de etniska och kulturella skillnaderna, och i vissa fall kanske rentav bidragit till uppkomsten av etnopolitiska konflikter. Om staten inte upplevs som ett nationellt hem, söks hemmet någon annanstans.

Vid sidan av det ökade antalet etnopolitiska aktörer präglar framförallt de fyra nedan nämnda faktorerna konflikterna i dagens värld:

- Konflikterna är långvariga; i många fall kan man tala om "utdragna" konflikter. Orsakerna härtill står att söka bl.a. i stödet från utomstående aktörers sida och i lättåtkomliga handeldvapen.

- Det är svårt att särskilja de olika aktörsgrupperna från varandra: ibland är det exempelvis omöjligt att skilja legoarméer från egentliga arméer, eftersom dessa arméer kan agera tillsammans eller gränsen mellan dem kan ha blivit diffus. Krigsekonomin ger för sin del upphov till grupper som opererar i terrängen mellan statliga och icke-statliga aktörer, och dessa grupper drar nytta av krigssituationen.

- Följderna av konflikterna drabbar i första hand civilbefolkningen. Vi har alltför många exempel på etniska rensningar, flyktingskap och massvåldtäkter.

- Det är svårt att lösa konflikter: lokala intressen, långvarigt våld, en heterogen skara aktörer och det internationella systemets oförmåga att reagera på rätt sätt och tillräckligt snabbt, försvårar lösandet.

Uppkomsten av konflikter beror på många faktorer, som bör analyseras individuellt för att förvecklingar skall kunna förebyggas och lösas. Frågan om huruvida olika slags betoningar och tryck utvecklas till politiska konflikter mellan sociala grupper beror på samhällenas förmåga att med politiska och ekonomiska metoder stävja meningsskiljaktigheter i samhället.

Den primära faktorn vid förebyggandet av konflikter är ett stabilt samhälle som garanterar människornas trygghet utifrån ett brett perspektiv. Detta innefattar demokrati, respekt för de mänskliga rättigheterna, ekonomisk och social rättvisa samt ett genomförande av rättsstatsprincipen. Sannolikheten för krig mellan demokratiska stater är mindre och sådana stater är internt stabila. Min bedömning är att saken också påverkas av de demokratiska staternas kontakter med övriga aktörer.

En annan central faktor vid förebyggandet av konflikter är minskandet av fattigdom och misär. Fattigdom och misär kan driva människor till att söka våldsamma lösningar. Dessutom försvagar de samfundets förmåga att lösa sina problem med fredliga medel.

Som en tredje faktor då det gäller förebyggandet av konflikter vill jag nämna vapenkontrollen. Med tanke på förhindrandet av vår tids lokala och regionala konflikter är det av central betydelse att framför allt spridningen av handeldvapen förhindras. Jag noterar med tillfredsställelse att denna fråga på senaste tid har ägnats ökad internationell uppmärksamhet.

När en kris brutit ut skall det internationella samfundet ta hand om de människor som drabbas, försöka begränsa krisen och initiera en dialog mellan parterna samt, vid behov, lägga fram en fredsplan eller någon annan fredsinriktad lösning. De utomstående medlingsinsatserna har ökat i betydelse, eftersom etnopolitiska konflikter sällan låter sig lösas inom ramen för parternas egna förhandlingsprocesser.

Utomstående aktörer kan bidra till en lösning av uppkomna konflikter, antingen genom aktiva tvångsåtgärder eller bara genom försök att främja kommunikationen mellan parterna.

Vid sidan av de regionala aktörernas och stormakternas "käpp och morot"-modell behövs också inofficiella medlingsförsök som drivs med låg profil och som syftar till att öppna en diskussionskontakt och etablera förtroendefulla relationer mellan parterna. Denna typ av uppdrag kan förutom av staterna också skötas av t.ex. medborgarorganisationer. Dessa kan erbjuda parterna i en konflikt kanaler för sådana sammanträffanden, som kan ersätta eller komplettera förhandlingar och medlingsförsök på hög politisk nivå. Den "Declaration of Principles" som i tiden gjordes upp mellan Israel och palestinierna hade sitt ursprung i just en sådan inofficiell medlingsprocess.

Den medlingsverksamhet som sker med låg profil kan ha många fördelar i jämförelse med insatserna på hög nivå. (1) Olika aktörsgrupper kan delta i konfliktlösandet. Detta är viktigt t.ex. i situationer där någon part saknar officiellt erkännande såsom part i konflikten. (2) De tillåter diskussion om ämnen som inte kommer till synes under officiella förhandlingar, men som är betydelsefulla med tanke på en varaktig lösning av konflikten. Det kan handla om t.ex. frågor relaterade till aktörernas identitet och säkerhet. (3) Genom dem kan konfliktlösningen inkludera också medborgarsamhällets insats på ett tidigt stadium, före återuppbyggnadsskedet.

På sistone har den militära krishanteringen framstått som den mest omdiskuterade krishanteringsmetoden. Det väsentliga ligger däri att den militära krishanteringen skiljer sig klart från krigföring. I krishanteringsinsatser är användandet av våld exceptionellt och dessutom begränsat, och tillgrips bara i tvingande situationer. Exempelvis Natos bombningar i Jugoslavien i fjol var eventuellt nödvändiga och berättigade, men enligt min åsikt var de inte krishanteringsinsatser, utan krigshandlingar. Däremot är KFOR-operationen utan tvekan krishantering.

I och med att kriserna har ändrat karaktär, har också de militära krishanteringsoperationerna antagit nya former. Det förekommer allt mer sällan att operationer genomförs i en situation där parterna i en kris har kommit överens om eldupphör och vill att det internationella samfundet, närmast då Förenta Nationerna, skall mobilisera internationella styrkor med uppgift att övervaka eldupphöret. Syftet med krishanteringsoperationerna är allt oftare att stabilisera situationen, förhindra att krigshandlingarna fortsätter och t.o.m. att skilja de krigförande parterna från varandra. Den som utför ett fredsbevarande uppdrag befinner sig numera allt oftare mellan två fientliga grupper eller mitt i en sådan grupp, fullt sysselsatt med att förhindra att grupperna attackerar varandra. Härvid räcker det i regel att någon som har lämlig fullmakt att använda våld är närvarande.

Militära åtgärder kan behövas för att lugna en situation, men det går inte att lösa politiska konflikter med militära medel. Lösningarna förutsätter metoder inom ramen för den civila krishanteringen. I praktiken innebär detta t.ex. ett fungerande skolväsende, ett tillförlitligt rättsväsende samt ett välfungerande polisväsende och räddningsväsende. En fungerande ekonomi är också synnerligen viktig. De ovan nämnda sakkomplexen är kanske inte lika imponerande som militära operationer, men de har en hållbarare verkan och de är effektivare och mera ekonomiska än militära åtgärder. Jag har för egen del upprepade gånger betonat den civila krishanteringens höga prioritet inom den helhet som krishanteringen utgör, och detta gäller inte minst utvecklandet av Europeiska unionens krishanteringsförmåga.

I det här sammanhanget vill jag också säga några ord om hur krishanteringsförmågan just nu utvecklas inom EU. I den EU-debatt som gäller krishanteringen kan man särskilja flera olika utgångspunkter. En av dem härstammar från slutet av 1940-talet, då det första försöket gjordes att organisera Västeuropas försvar med de västeuropeiska ländernas egna krafter. Efter det kalla krigets slut har man upprepade gånger återkommit till detta tema och lagt fram olika lösningsalternativ.

En annan utgångspunkt är behovet att för EU:s del utveckla förmågan att hantera kriser i unionens närområden. Detta behov bygger på praktiska erfarenheter. Erfarenheterna från händelserna på Balkan under 1990-talet visade att mycket ännu återstår för EU att göra innan unionen framstår som en trovärdig aktör.

En tredje utgångspunkt är satsningarna på EU:s framtid: världens mest betydande integrationsprocess har så att säga ålagts att utveckla sina yttre förbindelser så, att unionen förfogar över en trovärdig uppsättning instrument, inklusive en effektiv krishantering.

Också om utvecklandet av EU:s krishanteringsförmåga kan ses i ljuset av tidigare och kanske också nuvarande strävanden att utveckla försvaret i vår egen region, betraktar jag den nuvarande verksamheten som uttryckligen ett utvecklande av krishanteringsförmågan. Vi utvecklar förmågan att sköta t.o.m. mycket krävande krishanteringsuppdrag, inte en förmåga att inleda krigsoperationer mot någon stat.

Krishanteringsförmågan och förebyggandet av kriser måste utvecklas i nära globalt samarbete med olika organisationer. Särskilt viktigt är det, enligt min åsikt, att EU:s krishanteringsförmåga utvecklas i multilateralistisk anda. Medverkan i FN-ledda operationer bör vara ett naturligt element i EU:s krishanteringspolitik.

EU har många fördelar inom krishanteringsarbetet, i synnerhet tack vare sin bredbasiga verksamhet och sina ekonomiska resurser. Vi bör dock inte glömma bort andra europeiska aktörer, t.ex. OSSE och Europarådet. De besitter båda rikligt med kunskap, förmåga och erfarenhet gällande förebyggandet och hanterandet av kriser. Inom vissa områden är de rent ut sagt bättre än EU.

OSSE:s breda medlemsbas är oftast en fördel. Den är dessutom smidig och effektiv i det akuta krisskedet. OSSE har också planerats för faktiska fredsbevarande uppgifter. Organisationen har ännu inte utfört sådana uppgifter, men i vissa situationer kan även detta bli nödvändigt. Att OSSE är först på plats i det akuta krisskedet, bidrar eventuellt till att människorna kräver att den snabbt igen drar sig tillbaka när förhållandena har normaliserats.

Europarådet med sina inträdeskrav representerar början för en viss stabil demokrati i det aktuella medlemslandet. Denna gräns har i någon mån försvagats i och med problemen i Ryssland och i vissa andra stater som bildats av områdena i före detta Sovjetunionen. Individbaserad besvärsrätt i fråga om överträdelser av de mänskliga rättigheterna är dock någonting så pass unikt att det lönar sig för oss att varmt värna om både Europarådet och dess domstol för de mänskliga rättigheterna.

Utvecklandet av EU:s krishanteringsförmåga sker i nära samarbete med Nato. Den grundläggande orsaken är att elva länder av femton samtidigt också är medlemmar i Nato. Dessutom deltar också de återstående EU-länderna, inklusive Finland och Sverige, aktivt i Natos program kring partnerskap för fred. Avsikten med EU:s verksamhet är inte att försvaga, för att inte tala om att ersätta, Nato.

Jag vill också betona vikten av att EU:s krishantering är öppen gentemot de europeiska Natoländer som inte tillhör EU, bl.a. Norge. Likaså är det viktigt att samarbetet utvecklas också med andra länder, inklusive Ryssland.

Trots samarbete och god vilja kan även de bästa försök att förebygga och hantera kriser visa sig vara fruktlösa. Det kan uppkomma, och det har uppkommit, situationer där de mänskliga rättigheterna kränks grovt, där stater inte förmår eller vill bära ansvar för sina medborgare eller, i värsta fall, vänder sig mot sitt folk eller en del av folket. Staternas oförmåga och ovilja att fullgöra sina skyldigheter gentemot individerna ger anledning att begrunda det nödvändiga och berättigade i att en utomstående aktör ingriper.

I sådana situationer vägs staternas suveränitet och de globala mänskliga rättigheterna mot varandra. Det internationella samfundet bör försvara både mänsklighet och suveränitet. Problemet gäller vilken princip som vinner. FN:s generalsekreterare Kofi Annan konstaterar i sin rapport till millennietoppmötet, att det står höjt över allt tvivel, att ingen som helst juridisk princip, inte ens suveräniteten, någonsin kan ge skydd för brott mot mänskligheten. Det internationella samfundet måste då fundera över möjligheterna och medlen att ingripa.

Det finns många former av intervention, allt från diplomatisk intervention till väpnad intervention. I dag kretsar debatten dock kring den väpnade interventionen och frågan om dess berättigande. Det förefaller svårt att undvika de synnerligen farliga biverkningarna av detta läkemedel. Utvecklandet av systemen med förebyggande verksamhet och varningar i ett tidigt skede samt internationellt samarbete för att förebygga kriser bör prioriteras. Det finns dessutom fredliga diplomatiska, politiska, juridiska och kommersiella interventionsformer. De är billigare och ofta effektivare än militära åtgärder samtidigt som de är angenämare för alla parter.

Det finns inte någon klar rättslig grund för väpnade interventioner. Gemensamma spelregler behövs. Spelreglerna och redan en diskussion om dem klarlägger när en intervention behövs och bidrar också till att förutse och förebygga situationer som leder till interventioner. FN är ett naturligt forum för en diskussion om spelreglerna.

FN måste erkännas som den primära globala aktören som det gäller att lyssna på och vars resurser måste tryggas. I FN:s stadga har medlemsländerna anförtrott FN:s säkerhetsråd det primära ansvaret för upprätthållandet av internationell fred och säkerhet. Av rådet förutsätts gemensamma åtgärder för undanröjande av hot som äventyrar freden och för förebyggande av att hot överhuvudtaget uppstår. Då de bär detta ansvar bör säkerhetsrådets medlemsländer höja sig över sina nationella intressen och agera för det gemensamma bästa.

Vi måste stärka FN-systemet och förbättra säkerhetsrådets funktionsduglighet. Ett led i arbetet är att utveckla säkerhetsrådets sammansättning så, att det motsvarar dagens verklighet. FN:s millennietoppmöte och Kofi Annans rapport "Vi nationer" är viktiga milstolpar på vägen för att stärka FN.

Jag gratulerar Norge till dess medlemskap i säkerhetsrådet, som inleds vid ingången av nästa år. Samtidigt vill jag konstatera, att jag förväntar mig en betydande insats av Norge när det gäller att stärka FN och utveckla dess funktionsduglighet.