Tasavallan presidentti Tarja Halosen puheenvuoro ”Globaali demokratia” –symposiumissa Turussa 19.8.2005

(muutosvarauksin)

Olen iloinen voidessani puhua tässä pohjoismaisessa globaalia demokratiaa käsittelevässä symposiumissa. Haluan kiittää järjestäjiä erinomaisen ajankohtaisen aiheen valitsemisesta.

Nykyaikaisen yhteiskunnan kulmakivinä pidetään demokratiaa, ihmisoikeuksia ja oikeusvaltiota. Mutta miten ne voidaan toteuttaa globaalissa maailmassa? Palataanpa perusasioihin.

* * *

Demokratian sovellukset vaihtelevat suurestikin, mutta perusajatus pysyy ennallaan: valta on kansalla ja ihmiset voivat myös päättää siitä, miten heidän valtaansa käytetään. He voivat siis myös delegoida valtaansa, mutta vallan saaneella on edelleen poliittinen vastuu alkuperäiselle omistajalle eli kansalle. Demokratia on enemmistövaltaa, joka sekään ei ole rajoituksetonta. Vähemmistönkin ihmisoikeuksia tulee suojata.

Ihmisoikeudet ovat nimensä mukaisesti nimenomaan oikeuksia, joiden toimeenpano ja turvaaminen on valtiovallan tehtävä. Ihmisoikeuksien yleismaailmallisessa julistuksessa vuodelta 1948 on katettu varsin hyvin niin poliittiset kuin taloudelliset, sosiaaliset ja sivistykselliset oikeudet. Tiedämme kuitenkin valitettavan hyvin, että ihmisoikeuksia loukataan joka puolella maailmaa ja niiden sanktiointi on heikommin järjestetty kansainvälisellä tasolla kuin kauppaoikeuksien. Ja kuitenkin ihmisoikeuksien yleismaailmallisen julistuksen laatiminen saattaisi olla tämän päivän kansainvälispoliittisessa ilmapiirissä aika vaikeaa.

Oikeusvaltioperiaate on globalisaation myötä noussut uuteen suosioon. Ei vain kansalaisten vaan myös yritysten kannalta on tärkeää, että yhteiskunnassa – kaukaisessakin - kunnioitetaan pelisääntöjä. Oikeusvaltioperiaatteen ydin on, että demokraattisesti laadittuja normeja toimeenpannaan oikein ja yhtäältä yksittäinen ihminen voi olla varma siitä, että saa viranomaisten kanssa asioidessaan oikean kohtelun.

Pohjoismaissa kansalaisyhteiskunnan merkitys on erittäin suuri. Oli sitten kyse työmarkkinajärjestöistä, sosiaali- ja terveysalasta tai luonnonsuojelusta kansalaisyhteiskunta toimii aktiivisesti tavoitteiden asettelussa ja niiden saavuttamisessa. Kansalaisjärjestöillä saattaa olla itselläänkin palvelutoimintaa, mutta ne ovat ainakin kuten mediakin eräänlaisia vainukoiria, jotka tuovat esiin yhteiskunnallisia epäkohtia.

* * *

Globalisaation sosiaalisen ulottuvuuden maailmankomissio käsitteli omassa raportissaan ”Oikeudenmukainen globalisaatio – mahdollisuuksia kaikille” myös maailmanlaajuiseen demokratiaan liittyviä kysymyksiä. Sekä globalisaation vastustajat että sen puoltajat olivat yhtä mieltä siitä, että suuri osa vallasta globalisaatiosta näyttää karkaavan perinteisten päättäjien käsistä. Aika helpolla syntyi yksimielisyys myös siitä, että ihmisten asema globalisaatiossa näytti erilaiselta riippuen, missä he asuivat, vaikkakin voittajia ja häviäjiä on kaikissa yhteiskunnissa.

Ihmiset eivät myöskään yleensä toivo kansallisvaltion katoavan, vaan uskovat päinvastoin demokratian rakentamisen alkavan globalisaationkin aikana kotoa eli kansallisvaltiossa. Se on entistä tärkeämpää nyt kun kaikki valtiot ovat yhä enemmän riippuvaisia toisistaan. Vahva demokraattinen valtio on suoja omille kansalaisille ja ne todennäköisesti ovat myös valmiimpia luomaan parempia ja oikeudenmukaisempia kansainvälisiä sääntöjä, toimintaperiaatteita ja instituutioita.

Kansallisvaltiot ovat edelleenkin kansainvälisen toiminnan perusyksiköitä, jos tarkastellaan perinteisiä kansainvälisiä sopimuksia. Niiden toiminta vaikuttaa suuresti siihen, minkälaiseksi kansainvälinen yhteistyö muodostuu. Yksittäisen ihmisen poliittisen vaikuttaminen taso yltää yleensä enintään kansallisvaltion tasolle. Kansallisvaltion demokraattisuus on globaalin demokratian peruskivi.

Miten sitten käytännössä huolehditaan siitä, että demokratia toteutuu myös kansainvälisten asioiden hoidossa? Keskeisenä keinona on varmistaa, että kansallisvaltioiden edustajilla kansainvälisissä kokouksissa ja neuvotteluissa on demokraattisesti hyväksytty valtuutus. Kansallisvaltioiden välinen toiminta on yleensä hallitusten välistä ja hallitukset puolestaan ovat tai ainakin niiden pitäisi olla parlamentin valvonnan alaisia.

Globalisaatiokomissiomme työssä kävi selväksi, että jo kansanedustuslaitosten mahdollisuus antaa ja valvoa hallitustensa toimia kansainvälisissä neuvotteluissa ja kokouksissa on usein aika rajallinen. Monta kertaa ei ollut edes selvää, kuka kyseistä maata edustaa jossain kansainvälisessä järjestössä tai neuvotteluissa.

Suomessa kansanedustuslaitoksen asema valtuutuksen antajana ja valvojana on korostunut Euroopan unionin jäsenyytemme aikana. Ennen Eurooppa-neuvoston tai ministerineuvoston kokousta hallitus antaa eduskunnalle selvityksen kokouksessa käsiteltävistä asioista ja ehdotuksen Suomen toimintalinjaukseksi kyseessä oleviin asioihin. Kuultuaan ministeriä eduskunta antaa lopullisen valtuutuksen ja toimintalinjaukseen kokoukseen osallistuvalle ministerille. Ministeri selvittää myös jälkikäteen eduskunnalle kokouksen kulkua. Käytännössä eduskunnan valtuuksia käyttää EU-valiokuntana toimiva suuri valiokunta.

Suomi otti mallia aikoinaan Tanskasta ja nykyään samantapainen järjestelmä on myös monessa uudessa jäsenmaassa.

Edellä kuvaamani järjestelmä toimii hyvin ja siihen ollaan pääosin tyytyväisiä. Vastaavaa etu- ja jälkikäteiskuulemista sovelletaan yleensä myös muiden kansainvälisten kokousten ja neuvottelujen osalta. Suomessa presidentti perustuslain mukaan johtaa ulko- ja turvallispolitiikkaa. Meillä on aika paljon keskusteltu siitä, miten näiden kahden kansan suoraan valitseman elimen eduskunnan ja presidentin keskinäinen yhteistyö on järjestetty.

Useissa maissa kansanedustuslaitoksella on parlamentaarisen valvonnan lisäksi asema kansainvälisten sopimusten hyväksyjänä. Tällöin sen asema on muodollisesti vielä vahvempi, mutta enemmistöhallitusten vallitessa on tuiki harvinaista, että sopimus tulisi hylätyksi eduskunnassa. Tämä näyttää monessa maassa otetunkin huomioon määräenemmistösäännöksillä tai kansanäänestysmenettelyllä.

Euroopan unionin kehitys ja sen hyväksyntä eri jäsenmaissa viittaa tähän. Perustuslaillisen sopimuksen hyväksyntä on ollut aika paljon vaivattomampaa parlamenttikäsittelymaissa kuin kansanäänestysmaissa. Kaiken kaikkiaankin kansallisen ja kansainvälisen päätöksenteon yhdistäminen siten että saavutetaan sekä demokraattisuus että tehokkuus on varsin vaativa asia.

Minkälainen hallituksen valtuutuksen kansainvälisiin neuvotteluihin sitten pitäisi olla? Ääripäässä on valtuutus, joka velvoittaa hallituksen toimimaan juuri tietyllä tavalla, ilman neuvotteluvaraa. Tällainen tiukka mandaatti voi olla kansallisesti hyvin demokraattinen, mutta se ei edistä yhteisesti hyväksyttävän ratkaisun löytämistä kansainvälisissä neuvotteluissa. Toinen ääripää on valtuutus, joka jättää hallituksen käytännöllisesti katsoen vapaat kädet. Tällöin kansanedustuslaitos käyttää todellista valtuutusvaltaansa vasta jälkikäteen: hyväksymällä tai hylkäämällä hallituksen aikaansaaman neuvottelutuloksen.

Valtuutuksen tarkkuuden osalta oikea ratkaisu on varmaan haettava tapauskohtaisesti. Haluaisin kuitenkin kannustaa tämän symposiumin edustajia vertailemaan eri kansainvälisten yhteisöjen toimintasääntöjä: Mitä etuja ja haittoja niistä näyttäisi syntyvän. Esimerkiksi Euroopassa Pohjoismaiden neuvosto tai Euroopan neuvosto eivät sisällä varsinaisia ylikansallisia elementtejä, vaan jäsenmaat hyväksyvät yhteiset päätökset tai sen toteuttavan lainsäädännön kansallisen menettelyn kautta. Molemmissa esimerkkijärjestöissä on myös kansallisten parlamenttien edustajien muodostama ns. parlamentaarinen kokous.

Euroopan unionilla on puolestaan ylikansallista valtaa omaava neuvosto, komissio sekä EU-parlamentti. EU on onnistunut melko tehokkaasti luomaan taloudellisen vallan koordinaation, mutta myös kasvavan opposition ylikansallisen vallan edelleen kehittämiselle. Kansa valittaa, ettei se pysty seuraamaan Brysseliin kadonnutta valtaa. Onko näin?

Avoimuus on julkisen toiminnan keskeinen periaate. Päätösten ja kannanottojen sekä niiden perustelujen pitäisi olla julkisia. Kansainvälinen neuvottelutilanne asettaa tälle kuitenkin omat rajoituksensa. Ajatelleenpa neuvotteluja EU:n rahoituskehyksistä. Jos eduskunnan valtuutus, neuvotteluvara ja näiden perusteet olisivat olleet julkisia niin neuvotteluvarat tulisi käytettyä jo kättelyssä.

Kansallisen demokratian periaatteiden noudattaminen kansainvälisten asioiden hoidossa on välttämätöntä, mutta käytäntö voi vaihdella kansallisesti paljonkin. Mikä menestyy isolla ja rikkaalla, voi olla huonoa pienellä ja köyhällä.

Äärimmäisenä esimerkkinä kansanedustuslaitoksen valtuutuksesta kansalliselle hallitukselle kansainvälisissä asioissa on Yhdysvaltojen lainsäädäntö, jolla määritellään maan edustajien käyttäytymistä kansainvälisissä rahoituslaitoksissa. Yhdysvaltojen edustajien pitää aina vastustaa eräille maille myönnettäviä lainoja. Valtuutus on täysin julkinen ja se on säädetty demokraattisessa järjestyksessä osaksi kansallista lainsäädäntöä, mutta auttaako se globaalia demokratiaa, voi olla vaikeammin perusteltavissa.

* * *

Olen edellä korostanut kansallisten toimenpiteiden merkitystä globaalin demokratian pohjana. On kuitenkin selvää, että globaali demokratia edellyttää myös ajatusta globaalista hyvästä ja tehokkaita toimenpiteitä sen saavuttamiseksi mukaan lukien globaaleja toimenpiteitä.

Keskeinen osa globaalia demokratiaa ja globaalihallintaa ovat kansainväliset sopimukset, kansainväliset organisaatiot ja muut yhteistoiminnan foorumit. Pääasiallisina toimijoina näissä ovat kansallisvaltiot. Toki myös kansalaisjärjestöillä ja muilla järjestöillä on näissä oma asemansa.

Demokraattiset periaatteet – edustavuus, vastuut, velvollisuudet – on huomioitu kansainvälisissä sopimuksissa ja järjestöissä hyvin monimuotoisin tavoin. Sopimukset sitovat kaikkia sopimuksen hyväksyneitä maita, joten näissä on viime kädessä aina kyse jokaisen maan itsenäisestä päätöksestä rajoittaa kansallista suvereniteettia osallistumalla sopimukseen.

Kansainvälisten sopimusten demokraattisuuteen vaikuttaa luonnollisesti myös se, miten sopimuksista neuvotellaan. Neuvotteluihin osallistuminen edellyttää usein hyvin paljon taloudellisia ja inhimillisiä resursseja. Ja näiden suhteen maailma ei ole tasa-arvoinen. Näin ollen monet kansainväliset sopimukset täyttävät muodollisesti demokratian vaatimukset – kaikki ovat voineet osallistua neuvotteluihin – mutta kaikilla ei ole ollut samanlaisia mahdollisuuksia vaikuttaa sopimuksen sisältöön. Täydellisyyttä ei tässä suhteessa voida saavuttaa, parannusta kyllä.

Toisaalta voi myös miettiä mikä on demokratian, tuloksellisuuden ja tehokkuuden suhde globaalissa toiminnassa. Onko parempi, että pienemmässä piirissä löydetään yhteisymmärrys, jota sitten tarjotaan muidenkin hyväksyttäväksi ja mahdollisesti muutettavaksikin vai että kaikki osallistuvat koko ajan neuvotteluihin silläkin riskillä, että yhteisymmärryksen löytyminen on kovin vaikeata?

Joskus kansainväliset sopimukset kohtelevat eri maita eri tavoin. Esimerkiksi ydinsulkusopimuksessa (NPT) viidelle ydinasevallalle annetaan etuoikeus omistaa ydinaseita ja kielletään tämä oikeus muilta mailta. Suomen näkökulmasta sopimus ei ole täydellinen eikä tasa-arvoinen, mutta olemme nähneet sopimukset keskeisenä keinona estää ydinaseiden leviämistä ja siksi olemme sitoutuneet sopimukseen ja toivomme muiden tekevän samoin. Monissa maissa ydinasevalloille annettu erioikeus nähdään niin epäoikeudenmukaisena, että ydinsulkusopimusta pidetään kansainvälisen yhteistyön häpeäpilkkuna, vaikka ydinaseiden leviämistä sinällään vastustetaankin.

Suomalainen sanonta, että ”Paras on hyvän vihollinen” kertoo ongelmasta. Kansallisvaltiolla on vastuu omasta maastaan, mutta sillä pitää olla myös sensitiivisyyttä ja silmää sekä globaalille hyvälle että kansainvälisen yhteistyön merkitykselle. Muuten jää hyväksymättä niin Kioton sopimus kuin lastenoikeuksien julistuskin.

Kansainvälisissä järjestöissä päätöksenteon oikeudenmukaisuutta ja demokraattisuutta on pyritty aikaansaamaan hyvinkin erilaisin tavoin. ETYJissä päätöksenteon edellytyksenä on kaikkien maiden konsensus, YK:n yleiskokouksessa kaikilla mailla on yksi ääni ja monet päätökset tehdään yksinkertaisella enemmistöllä ja kansainvälisissä rahoituslaitoksissa käytetään maksuosuuteen perustuvaa ääniosuusjärjestelmää.

Kaikilla järjestelmillä on perusteensa ja oikeutuksensa. Kritiikkiä on kohdistunut ehkä eniten kansainvälisten rahoituslaitosten maksuosuuteen perustuvaan päätöksentekojärjestelmään. Minusta on kuitenkin selvää, että kun kyse on suorasta taloudellisesta tuesta tai rahoituksen järjestämisestä, niin on selvää, että maksajat haluavat itselleen päätösvaltaa oli sitten kyseessä EU:sta tai Maailmanpankista. Kukaan ei halua, että hänelle lähetetään vain lasku. Yhtä paljon ja aiheesta on saanut kritiikkiä globaalien järjestöjen lääkkeiden toimimattomuus tai jopa vahingollisuus saajamaiden talouteen puhumattakaan neuvojien keskinäisen koordinaation puutteesta ja siitä johtuvasta hämmennyksestä.

Oman erikoisuutensa muodostavat järjestöt, joissa päätösvalta on yhteisellä sopimuksella osoitettu joissain asioissa pienemmälle maa- tai muulle ryhmälle. Tunnetuin esimerkki on YK:n turvallisuusneuvosto, jolle on maailmanjärjestön peruskirjassa annettu ensisijainen vastuu kansainvälisestä rauhasta ja turvallisuudesta. Samalla turvallisuusneuvostossa on sovittu olevan viisi pysyvää jäsentä, joilla on veto-oikeus kaikkiin turvallisuusneuvoston päätöksiin. Turvallisuusneuvosto oli aikoinaan suuri edistysaskel. Nykyään järjestelmä ei enää vastaa ihmisten kuvaa demokratiasta. Toisaalta turvallisuusneuvoston asema on kuitenkin määritelty yhteisellä sopimuksella ja vähänkään laajemman edustuksen aikaansaaminen näyttää olevan hyvin vaikeaa.

Universaalin ihmisoikeusjärjestelmän aikaansaaminen on ollut erittäin työlästä. Syyskuussa alkavassa YK:n yleiskokouksessa on järjestelmän kehittäminen taas esillä. Mielenkiintoista on havaita, että kattavan sanktiojärjestelmän aikaansaaminen tällä alueella ei onnistune vielä pitkään aikaan. Kansainvälisen rikostuomioistuimen aikaansaaminen oli sekin jo valtavan työn takana eikä esimerkiksi Venäjä tai Yhdysvallat ole vielä sen jäseniä.

Toinen, ehkä vähemmän esillä ollut, mutta mielenkiintoinen esimerkki on Maailman kauppajärjestön (WTO) riitojenratkaisuelin. Mahdolliset sopimusrikkomusasiat on määrätty joka kerralla erikseen asetettavan riitojenratkaisuelimen ratkaistavaksi. Voisi sanoa, että yhteisellä päätöksellä on sovittu, että riippumattomat ”tuomarit” ratkaisevat riita-asiat. Kyseessä on erittäin merkittävä kansallisen suvereniteetin siirto. Joillekin laillisesti sitova WTO-sopimus ja siihen kuuluva riitojenratkaisuelin on malliesimerkki hyvästä globaalihallinnasta ja demokratiasta. Toisille se on esimerkki huonosta ja epädemokraattisesta kansainvälisestä järjestelmästä.

* * *

Viime vuosina on puhuttu ja toimittu kansallisten parlamenttien ja kansalaisjärjestöjen asemasta kansainvälisten järjestöjen toiminnassa. Kuten aiemmin totesin, kansallisten parlamenttien asema korostuu kansallisessa päätöksenteossa ja valtuutuksen antamisessa hallitukselle. Parlamenttien asema on kuitenkin vahvistunut myös kansainvälisissä järjestöissä. Yleensä tämä asema on keskusteleva, ilman varsinaista päätösvaltaa.

Kansalaisjärjestöjen panos on viime vuosien aikana lisääntynyt niin kansallisessa kuin kansainvälisessä toiminnassa. Ne ovat omalta osaltaan vahvistaneet kansainvälisen toiminnan demokraattisuutta. Ne ovat tuoneet esiin asioita ja näkökulmia, jotka olisivat saattaneet jäädä muuten vähemmälle huomiolle. Kansainvälisen yhteistyön lisääntymisen myötä kansalaisjärjestöjen vaikutusvalta on lisääntynyt merkittävästi. Perustellusti voi sanoa, että joillakin kansalaisjärjestöillä on enemmän vaikutusvaltaa kansainväliseen päätöksentekoon kuin monella itsenäisellä valtiolla.

Olemme Suomessa pitäneet tärkeänä kansalaisjärjestöjen näkemysten näkymistä ja kuulumista myös virallisissa yhteyksissä. Normaalien eduskunnan kuulemistilaisuuksien lisäksi kansalaisjärjestöjen edustajia on ollut mukana myös virallisissa kokous- ja neuvotteluvaltuuskunnissa. Monessa muussa maassa tätä pidettäisiin hyvin vieraana ilmiönä, niin valtiovallan kuin kansalaisjärjestöjen taholta. Olemme Suomessa kuitenkin nähneet tämän demokratian tärkeänä osana.

Globaali demokratia on mielenkiintoinen ja monimuotoinen aihe. Olen koettanut käsitellä joitain globaalin demokratian avainasioita käytännön toimijan näkökulmasta. Paljon jää kuitenkin sanomatta kuten esimerkiksi globaalin tuotannon sisälle rakennetut yrityskohtaiset sopimusmallit. Alueellinen yhteistyö, jota vähän käsittelin Euroopan osalta, saattaa sekin olla juuri globalisaation aikana kansallisvaltioiden rajoja turvallisesti madaltava malli.

Suomi on aktiivisesti edistänyt keskustelua globaaliin demokratiaan liittyvistä asioista. Yksi osoitus tästä on Helsinki-prosessi, joka huipentuu muutaman viikon kuluttua Helsinki-konferenssiin, jossa on tarkoitus sekä laajentaa osallistumispohjaa perinteisestä hallitusten välisestä toiminnasta että vaikuttaa päätöksenteon sisältöön. Toisin sanoen luoda globalisaatiota, joka ottaa aikaisempaa paremmin huomioon ihmisen ja luonnon hyvinvoinnin.

Toivotan tälle symposiumille menestystä. Olen varmaan itsekin tuonut enemmänkin lisää kysymyksiä kuin vastauksia. Mutta ehkä nekin ovat hyödyksi edetessä globaalin demokratian vaivalloisella tiellä.

Haluan tässä yhteydessä kiittää ja osoittaa kunnioitukseni professori Göran von Bonsdorffille. Olette hyvin merkittävällä panoksellanne edistänyt yhteiskunnallista keskustelua ja oikeudenmukaisemman maailman rakentamista niin täällä Suomessa kuin kansainvälisesti. Maailma tarvitsee kaltaisianne ihmisiä.