Tasavallan presidentin kanslian lausunto perustuslain tarkistamiskomitean mietinnöstä 8.3.2010

Helsinki, 8.3.2010
TPK/33/03.01/2010

Oikeusministeriö
Lainvalmisteluosasto
PL 25
00023 VALTIONEUVOSTO
oikeusministerio@om.fi

Asia: Lausuntopyyntönne perustuslain tarkistamiskomitean mietinnöstä
(Oikeusministeriön mietintöjä 9/2010)

Viite: OM 9/021/2008; OM042:00/2008

Oikeusministeriö on lähettänyt perustuslain tarkistamiskomitean mietinnön (oikeusministeriön mietintöjä ja lausuntoja 9/2010) tasavallan presidentin kanslialle tiedoksi ja mahdollista lausuntoa varten. Kanslia esittää lausuntonaan seuraavan.

Yleisiä havaintoja

Mietinnössä (s. 23) todetaan, että on yleisestikin hyväksytty näkemys, että perustuslain muuttamiseen tulee suhtautua pidättyvästi. Vuonna 2000 voimaan tulleen perustuslakiuudistuksen yhtenä tavoitteena oli perustuslain pysyvyyden varmistaminen niin, ettei perustuslakia olisi ainakaan läheisessä tulevaisuudessa tarvetta muuttaa.

Uudistuksen voimaantulosta on kymmenen vuotta. Aikaa on pidettävä suhteellisen lyhyenä. Pidemmän ajan kuluminen ja kokemukset useamman presidentin toimikausista olisivat antaneet enemmän perusteita todellisen muutostarpeen arvioimiselle.

Mietinnössä ei ole tuotu esiin painavia tai merkittäviä muutostarpeita. Muutoksia perustellaan varsin yleisluonteisesti, kuten tarpeella pitää huolta siitä, ”että perustuslaki antaa asianmukaisen kuvan valtiollisen vallankäytön järjestelmästä ja yksilön oikeusaseman perusteista ja on myös muuten toimiva ja ajanmukainen” (s. 23). Ainakin tasavallan presidentin asemaa koskevien muutosten suhteen perustelu on kehäpäätelmä, koska juuri näillä muutoksilla halutaan vaikuttaa valtiollisen vallankäytön järjestelmään.

Mietintö ei sisällä syvällistä analyysia ehdotettujen muutosten vaikutuksista tasavallan presidentin asemaan ja toimintamahdollisuuksiin, vaikka ehdotetut muutokset olisivat tässä suhteessa merkittäviä. Varsinkin jakso esityksen vaikutuksista ylimpien valtioelinten toimivaltasuhteisiin (s. 71) vaikuttaa puutteelliselta. Tasavallan presidentin todetaan vain säilyvän ”edelleen merkittävänä valtioelimenä, jonka valtaoikeudet liittyisivät ennen muuta ulkopolitiikan johtamiseen, puolustusvoimien ylipäällikkyyteen, lakien vahvistamiseen ja virkanimityksiin”. Tässä kohdin olisi tullut tuoda esiin, kuinka laajoja ulkopolitiikan johtamista koskevia heikennyksiä tasavallan presidentin toimivaltaan ehdotus tosiasiassa merkitsisi. Mietinnössä ei myöskään analysoida tai arvioida muutosten merkitystä tasavallan presidentin vaalitapaan, mitä voidaan pitää puutteena. Tasavallan presidentin vaali on osa demokratian toteutumista ja sillä on vaikutusta poliittisen järjestelmän toimivuuteen.

Mietinnössä arvioidaan useissa kohdin Euroopan unionin jäsenyyden vaikutusta Suomen perustuslakiin. Unionin yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan luonne on kuitenkin sivuutettu kokonaan ja mietinnössä keskitytään lähinnä vain Suomen päämiestason edustautumiseen. Koska unionin politiikan sisältö on oleellista myös Suomen ulko- ja turvallisuuspolitiikan sisällön muotoutumisen kannalta, olisi mietinnössä ollut välttämätöntä tuoda esille myös unionin ulko- ja turvallisuuspolitiikan erityispiirteet. Hallituksen esityksessä Lissabonin sopimuksesta on todettu, että pilarirakenteen poistuminen ja unionin oikeushenkilöllisyys eivät kuitenkaan muuta olennaisesti yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan luonnetta. Unionin ulkoisessa toiminnassa voidaan pilarirakenteen purkamisesta ja unionin oikeushenkilöllisyydestä huolimatta lähtökohtaisesti katsoa säilyvän jakautuneisuus "yhteisölliseen" ja "hallitustenväliseen" ulkoiseen toimintaan, yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan kuuluessa jälkimmäiseen kategoriaan. Päätoksenteon erityispiirteet säilyvät Lissabonin sopimuksen mukaan yhteisessä ulko- ja turvallisuuspolitiikassa (HE 23/2008 vp s. 99). Lisäksi eduskunnan ulkoasiainvaliokunnan mietinnössä Lissabonin sopimuksesta todetaan, että unionin yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka säilyy perusluonteeltaan yhä hallitustenvälisenä toimintana, jossa unionilla ei ole omaa itsenäistä toimintavaltaansa (UaVM 6/2008 vp s. 5). Yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan alalla ei voida käyttää lainsäätämisjärjestyksessä annettavia säädöksiä ja lisäksi tämän alan päätöksenteossa pääsääntönä säilyy yksimielisyys (HE 23/2008 vp s. 101).

Suomella on oltava näkemys ja/tai linjaus kaikkiin keskeisiin ulko- ja turvallisuuspolitiikan kysymyksiin – myös niissä tilanteissa, joissa unionissa ei ole syntynyt yhteistä kantaa. Käytännössä ulkopolitiikan johtaminen ja kantojen muodostaminen kansainvälisten järjestöjen jäsenenä tai kahdenvälisissä suhteissa ei voi pitäytyä yksinomaan unionin toimintaan, vaikka kannat muodostetaakin arvioimalla niiden suhde unionijäsenyytemme ja sen mukaisiin velvoitteisiin. Mietinnön viittaus siihen, että kansainvälisen normiston vaikuttaminen yhä enemmän kansalliseen lainsäädäntöön korostaa valtioneuvoston asemaa kansainvälisten suhteiden hoidossa (s. 56), vaikuttaa yksipuoliselta lausumalta ilman perusteluita sille, millä tavalla nykytilanne sivuuttaisi valtioneuvoston roolin kansainvälisissä kysymyksissä – varsinkin, kun tasavallan presidentillä ei ole eduskunnasta tai valtioneuvostosta riippumatonta roolia lainsäädännön alaan kuuluvissa kysymyksissä.

Yksityiskohtaisempia kommentteja

58 § (Presidentin päätöksenteko)

Mietinnön mukaan perustuslain 93 § säilyisi ennallaan. Sen mukaan Suomen ulkopolitiikkaa johtaa tasavallan presidentti ”yhteistoiminnassa valtioneuvoston kanssa”. Samalla kuitenkin 58 §:n muutoksella tasavallan presidentiltä pääosin poistettaisiin mahdollisuudet ulkopolitiikan johtamiseen. Nykyjärjestelmässä paine todelliseen yhteistoimintaan on olemassa, koska tasavallan presidentti on toimissaan riippuvainen valtioneuvoston valmisteluista ja päätösesityksistä, ja näin ollen valtioneuvostolla on muodollisestikin useita tilanteita, joissa se voi esittää oman kantansa tasavallan presidentille ennen lopullista linjausta tai muodollista päätöksentekoa. Mietinnössä ei pohdita sitä, miten yhteistoiminta ja pyrkimys yhteiseen kantaan käytännössä jatkossa toimisi.

Ehdotetun 58 §:n 2 momentin mukaan jos presidentti ei päätä asiasta valtioneuvoston ratkaisuehdotuksen mukaisesti, asia palautuu valtioneuvoston valmisteltavaksi. Tämän jälkeen muusta kuin lain vahvistamista, virkaan nimittämistä tai tehtävään määräämistä koskevasta asiasta päätetään valtioneuvoston uuden ratkaisuehdotuksen mukaisesti, jos ehdotus vastaa eduskunnan ilmaisemaa kantaa asiassa.

Tällaisen päätöksenteon piiriin jäisivät siis pääasiassa kansainväliset asiat. Näitä olisivat esimerkiksi jäsenyyteen kansainvälisessä järjestössä, valtioiden tunnustamiseen, diplomaattisten suhteiden solmimiseen ja katkaisemiseen, valtiosopimusten allekirjoitusvaltuuksiin, valtiosopimusten tai muiden kansainvälisten velvoitteiden hyväksymiseen, ratifiointiin ja irtisanomiseen liittyvät päätökset samoin kuin muut ulkopolitiikan johtamiseen liittyvät määrämuotoiset päätökset. Suomen osallistuminen kansainväliseen sotilaalliseen kriisinhallintaoperaatioon kuuluisi myös tähän asiaryhmään (s. 88). Erityisesti kansainvälisen kriisinhallinnan osalta on valitettavaa, että mietintö sivuuttaa nykyisen järjestelmän vahvuuden eli sen, että joukkojen lähettämistä kansainvälisiin operaatioihin koskevaan päätöksentekoon osallistuvat eduskunta, tasavallan presidentti ja valtioneuvosto siten, että kaikki tosiasiassa sitoutuvat ratkaisuun.

Jo yllä viitattu luettelo osoittaa, että kysymys on keskeisistä ulkopolitiikan osa-alueista. Lopullinen päätösvalta todennäköisesti siirtyisi, 93 §:n sanamuodosta huolimatta, käytännössä valtioneuvostolle, joka – pitkäaikaisten enemmistöhallitusten ollessa nykyisin vakiintunut malli – aina saisi halutessaan tuekseen eduskunnan kannan asiassa. Painavia syitä tällaiselle muutokselle ei ole esitetty. Muutoksella voi olla vaikutusta ulkopolitiikan johdonmukaisuuteen ja pitkäjänteisyyteen, jota tasavallan presidentti on osaltaan turvannut.

Ehdotetun 58 §:n mukaan valtioneuvoston uusi ratkaisuehdotus menisi mahdollisessa erimielisyystilanteessa presidentin kannan edelle siis silloin, kun ”ehdotus vastaa eduskunnan ilmaisemaa kantaa asiassa”. Edellä kuvattu luettelo kansainvälisistä asioista, jotka näin tulisivat eduskunnan käsiteltäväksi, sisältää useita kansainvälisiin suhteisiin liittyviä tehtäviä, joissa eduskunnalla ei muuten ole toimivaltaa, vaan jotka kuuluvat selvästi toimeenpanovallan piiriin. Myös perustelujen ilmaisu ”muut ulkopolitiikan johtamiseen liittyvät määrämuotoiset päätökset” näyttää sallivan myös toimeenpanovallan piirin kuuluvien asioiden saattamisen eduskunnan arvioitavaksi. Valtiollisten tehtävien jaon kannalta menettely on ongelmallinen ja onkin syytä kysyä, miten ehdotettu 58 §:n 2 momentti suhteutuu perustuslain 3 §:ään.

Ehdotuksessa jää tulkinnanvaraiseksi se, mikä tarkalleen ottaen on eduskunnan kanta (käsitteen ”eduskunnan kanta” täsmentäminen) ja miten mietinnön tarkoittama eduskunnan kanta ilmaistaisiin. Mietinnön sivulla 51 puhutaan esimerkiksi ”nimenomaisesta eduskunnan kannasta”. Yksityiskohtaisista perusteluista kuitenkin ilmenee, että tuo kanta voisikin olla täysistunnon kannan lisäksi myös eduskunnan valiokunnan muodostama kanta silloin, kun kyseessä on asia, jossa valiokunnan toimivallasta on erikseen säädetty perustuslaissa tai muussa laissa ja jossa eduskunnan täysistunto ei tee päätöstä (s. 88).

Perustuslain 97 §:n 3 momentin mukaan eduskunnan ulkoasiainvaliokunta tai suuri valiokunta voi antaa ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa tai asioiden valmistelua Euroopan unionissa koskevasta valtioneuvoston selvityksestä lausunnon valtioneuvostolle. Tällaiset selvitykset valtioneuvosto antaa siis valiokunnalle; puhemiesneuvosto voi tosin päättää selvityksen ottamisesta keskusteltavaksi täysitunnossa. Sotilaallisesta kriisinhallinnasta annetun lain 3 §:n mukaan valtioneuvoston on kuultava laissa säädetyissä tilanteissa eduskunnan ulkoasiainvaliokuntaa ennen ratkaisuehdotuksen tekemistä. Lisäksi mietinnössä (s. 88) viitataan eduskunnan perustuslakivaliokunnan tehtäviin. Sen tehtävä on perustuslain 74 §:n mukaan antaa lausuntonsa sen käsittelyyn tulevien lakiehdotusten ja muiden asioiden perustuslainmukaisuudesta sekä suhteesta kansainvälisiin ihmisoikeussopimuksiin.

Vaikuttaa siis olevan mahdollista, että eduskunnan lopputuloksen ratkaiseva kanta olisi monissa ulko- ja turvallisuuspolitiikkaan liittyvissä päätöksissä mahdollista selvittää menettelyin, jotka voitaisiin hoitaa pelkällä valtioneuvoston selvityksellä ja valiokunnan kannanotolla. Eduskunnan ilmaisema kanta asiassa voisi olla myös asian aikaisemmissa vaiheissa eduskuntakäsittelyssä otettu kanta (s. 88). Eduskunnan kannaksi siis ilmeisesti voitaisiin katsoa jo paljonkin aikaisemmin ja ehkä eri tilanteessa tehty kannanotto. Ulko- ja turvallisuuspolitiikan johdonmukaisuuden kannalta olisi välttämätöntä edellyttää, että eduskunnan kanta liittyy ajallisesti ja asiallisesti täsmälleen käsittelyssä olevaan päätösesitykseen. Epämääräisyys tai epätäsmällisyys johtaisi tarpeettomiin epäselvyyksiin Suomen kannoista myöskin muiden valtioiden tai kansainvälisten järjestöjen kannalta.

Valtioneuvoston aloitteesta eduskunnan kannan selvittäminen näyttää olevan ehdotetussa muodossa mahdollista myös siten, ettei perustuslain 93 §:n jatkossakin edellyttämä tasavallan presidentin ja valtioneuvoston yhteistoiminta ulkopolitiikan johtamisessa toteutuisi tai siten, ettei tasavallan presidentillä olisi käytännössä edes mahdollisuuksia edistää yhteistoimintaa. Yhteistoiminnan toteutuminen jäisi riippumaan valtioneuvoston aktiivisuudesta tai halukkuudesta. Voimassa olevan perustuslain perusteluissa ja perustuslakivaliokunnan eri lausunnoissa mainitaan keskeiseksi yhteistoimintafoorumiksi tasavallan presidentin ja valtioneuvoston ulko- ja turvallisuuspoliittisen valiokunnan yhteiskokoukset. Tasavallan presidentti ei kuitenkaan voi kutsua yhteiskokousta koolle. Lisäksi tasavallan presidentin ja eduskunnan välillä ei ole muodollisia mekanismeja, jotka toisivat kaksi instituutiota yhteen ja joiden kautta tasavallan presidentti voisi oman näkemyksensä välittää. Olisikin syytä perinpohjaisemmin pohtia, miten eri instituutioiden välinen tietojenvaihto toteutettaisiin mahdollisissa ulko- ja turvallisuuspolitiikan erimielisyystilanteissa.

Mietinnössä ehdotettu 58 §:n 2 momentin muutos mahdollistaisi menettelytapoja, jotka eivät olisi myöskään kansalaisia ajatellen avoimia ja läpinäkyviä.

Eduskunnan kannan selvittämisen mahdollisissa ristiriitatilanteissa tulisikin tapahtua riittävän näkyvällä ja julkisella tavalla ja myös siten, että se tapahtuisi vasta tällaisen tilanteen ilmettyä. Tämän turvaisi ainakin perustuslain 44 §:n mukainen menettely. Sen mukaan valtioneuvosto voi antaa eduskunnalle tiedonannon tai selonteon valtakunnan hallintoa tai kansainvälisiä suhteita koskevasta asiasta. 58 §:n 2 momentti tulisi muotoilla niin, että siitä ilmenee, että eduskunnan kanta selvitetään eduskunnan selonteon johdosta tekemällä päätöksellä ja siten, että valtioneuvoston on informoitava tasavallan presidenttiä aikeistaan tiedustella eduskunnan kantaa. Lisäksi 93 §:n 1 momentin viittaus yhteistoimintaan olisi otettava 58 §:n 2 momentin muotoilussa huomioon.

39 § (Asian vireilletulo eduskunnassa)

Eduskunnassa vireille saatettavat hallituksen esitykset annettaisiin mietinnön mukaan jatkossa valtioneuvoston antamalla hallituksen esityksellä (ehdotettu 39 §:n 1 momentti). Vastaavasti tasavallan presidentin päätöksentekoa koskevasta 58 §:n 2 momentista poistettaisiin säännös hallituksen esityksen antamisesta ja peruttamisesta. Ehdotusta perustellaan lähinnä valtioneuvoston ja presidentin päätöksentekomenettelyjen kehittämisellä, kun menettelyjä yksinkertaistetaan.

Mietinnön mukaan presidentin rooli on hallitusten esitysten antamisessa lähinnä symbolinen ja muodollinen, sillä presidentti ei voi estää esityksen antamista sisällöltään valtioneuvoston ratkaisuehdotuksen mukaisena (s. 82). Mietinnössä jätetään toteamatta, että tältäkin osin presidentin toimivaltaa ulko- ja turvallisuuspolitiikassa supistettaisiin, sillä valtioneuvoston toimivalta koskisi myös sellaisia esityksiä, joilla annetaan eduskunnan käsiteltäväksi ehdotukset valtiosopimusten ja muiden kansainvälisten velvoitteiden hyväksymisestä sekä velvoitteiden lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta. Nykykäytäntö antaa presidentille mahdollisuuden hallitusten esitysten antamisen yhteydessä omilla lausumillaan tuoda esille oman kantansa. Samoin kuin ehdotetun 58 §:n 2 momentin kohdalla, mietinnössä ei millään tavalla arvioida, miten tasavallan presidentti käytännössä toteuttaisi ulkopolitiikan johtamista, jos hänelle ei turvata myös muodollista tapaa esittää omaa näkemyksensä toimivaltaansa kuuluvissa asioissa.

Muutoksella olisi merkitystä myös tasavallan presidentin kansliaa koskevan lain kannalta. Tasavallan presidentin kansliaa koskeva erityislaki sisältää säännökset paitsi kansliasta myös sen virkamiehistä ja työsuhteista. Jos tasavallan presidentti ei enää jatkossa osallistuisi kansliaansa koskevan hallituksen esityksen antamiseen, tasavallan presidentin ja kanslian mahdollisuus vaikuttaa kansliaa koskevan lainsäädännön valmisteluun on taattava muulla tavoin. Presidentin toimintamahdollisuudet ja sitä tukevan kanslian toiminta on turvattava kaikissa oloissa. Myös kanslian henkilökunnan asema ja työn organisointi edellyttävät kanslian mahdollisuutta vaikuttaa sitä koskevan lainsäädännön uudistuksiin.

66 § (Pääministerin tehtävät)

Nykyiseen 66 §:ään lisättäisiin 2 momentti, jonka mukaan pääministeri edustaa Suomea Eurooppa-neuvostossa ja valtion ylimmän johdon edustusta vaativassa Euroopan unionin muussa toiminnassa.

Ehdotetun momentin sanamuoto on ehdoton ja näyttäisi olevan ristiriidassa perusteluissa esitetyn kanssa. Perustelujen (s. 90) mukaan valtioneuvosto voisi vastaisuudessa poikkeuksellisesti päättää, että pääministerin lisäksi tasavallan presidentti osallistuisi Euroopan unionin toimintaan liittyvään kokoukseen, jos Euroopan unionin järjestelmä sen sallii. Tilanteen arvioiminen jäisi valtioneuvoston harkintavaltaan. Ehdotetun sanamuodon perusteella voi arvella, että presidentin osallistuminen olisi käytännössä poissuljettu vaihtoehto.

Joissakin niin kutsutuissa kolmas maa -kokouksissa ensisijainen puheoikeus on vain valtion tai hallitusten päämiehillä. Jos pääministeri ei voisi osallistua kokoukseen, Suomi menettäisi vaikutusmahdollisuutensa ja pahimmassa tapauksessa puheoikeutensa. Tässä yhteydessä on todettava, että sellaisetkin EU-maat, joiden presidentit eivät osallistu varsinaisiin Eurooppa-neuvoston kokouksiin, edustautuvat eräissä kolmas maa -kokouksissa presidentin toimesta ja näin nämä maat turvaavat päämiestasoisen puheoikeuden kokouksissa. Mietintö ei myöskään ota kantaa siihen, miten Suomi voisi pääministerin ollessa estyneenä turvata kansallisen edustautumisen Eurooppa-neuvoston yhteydessä eräissä tapauksissa järjestettäviin päämiestason työlounas- tai illalliskeskusteluihin.

Kanslia katsoo, että ehdotetun 66 §:n 2 momentin muotoilun tulisi vastata perusteluita ja olla sellainen, jolla ei tosiasiassa heikennetä Suomen toimintamahdollisuuksia unionissa tai unionin ja/tai jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden tapaamisissa eikä tasavallan presidentin toimintamahdollisuuksia unionin perussopimuksen muutosprosessissa.

95 § (Kansainvälisten velvoitteiden voimaansaattaminen)

Pykälän 1 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että valtiosopimuksen ja muun kansainvälisen velvoitteen muut kuin lainsäädännön alaan kuuluvat määräykset saatettaisiin voimaan asetuksella. Nykyisen säännöksen mukaan tämä voimaansaattaminen tapahtuu tasavallan presidentin asetuksella. Perustuslain 80 §:stä seuraa, että tällöin asetuksen antaisi valtioneuvosto.

Mietinnössä ehdotettuun muutokseen liittyy ehdotettu perustuslain 39 §:n muutos, jonka mukaan toimivalta antaa kansainvälisiä velvoitteita koskevat hallituksen esitykset siirrettäisiin valtioneuvostolle, sekä ehdotettu 58 §:n muutos. Kaikkiaan kysymys on siis kokonaisuudesta, jolla tasavallan presidentin toimivaltaa ulko- ja turvallisuuspolitiikassa rajoitetaan. Tältä osin viittaamme jo edellä esitettyyn, jonka mukaan mietinnössä ei ole esitetty tällaiselle muutokselle todellista tarvetta, ja joka tapauksessa muutosten todellinen merkitys ulkopolitiikan johtamiselle ja yhteistoiminnan harjoittamiselle on mietinnössä jätetty tuomatta selkeästi esiin.

126 § (Nimittäminen valtion virkoihin)

Ehdotetun 126 §:n 1 momentin mukaan valtion virkoihin nimittäisi valtioneuvosto, jollei nimittämistä ole säädetty tasavallan presidentin, ministeriön tai muun viranomaisen tehtäväksi. Käytännössä muutos merkitsisi ministeriöiden kansliapäällikön ja kansliapäällikköinä toimivien valtiosihteerien nimittämisen siirtymistä presidentiltä valtioneuvostolle. Mietintö korostaa näiden korkeiden virkamiesten merkittävää asemaa valtioneuvoston toiminnassa (s. 96). Kun mietinnössä jätetään arvioimatta näiden korkeiden virkamiesten asema tasavallan presidentin toiminnan valmisteluissa erityisesti ulko- ja puolustuspolitiikan alalla, jää sellainen mielikuva, että tämä olisi vailla merkitystä. Nykyisen perustuslain perusteluiden mukaan tasavallan presidentillä ei voi olla valtioneuvoston valmistelun kanssa ”kilpailevaa omaa valmistelukoneistoa” (HE 1/1998 vp), joten kuva todellisesta tilanteesta jää mietinnössä vaillinnaiseksi.

Ehdotetun 2 momentin mukaan presidentti nimittäisi tasavallan presidentin kanslian päällikön sekä määräisi tehtävään edustustojen päälliköt. Pykälässä ei siten enää mainittaisi, että presidentti nimittää presidentin kanslian esittelijät. Asian sääntely jäisi tasavallan presidentin kansliasta annettuun lakiin. Tasavallan presidentin kanslialla ei ole uuden 2 momentin johdosta sinänsä huomautettavaa, mutta kanslia kiinnittää huomiota aiemmin yllä esitettyihin kommentteihin tasavallan presidentin kansliaa koskevasta laista ja hallituksen esityksen antamisesta.

128 § (Puolustusvoimien ylipäällikkyys)

Ehdotuksen mukaan presidentti voisi valtioneuvoston esityksestä edelleen luovuttaa ylipäällikkyyden toiselle Suomen kansalaiselle. Uutta olisi se, että näin voitaisiin tehdä vain poikkeusoloissa, mikä on ajatuksena oikeansuuntainen.

Muutosta perustellaan ehdotetulla 58 §:n 2 momentin muutoksella, jonka mukaan presidentti olisi sidottu valtioneuvoston ratkaisuehdotukseen ylipäällikkyyden luovuttamista koskevassa päätöksessä, jos ehdotus vastaa eduskunnan ilmaisemaa kantaa asiassa. Vallan siirto olisi näin ollen olennainen eikä ehdotusta mietinnössä esitetyssä laajuudessa voi pitää perusteltuna.

Poikkeusoloilla tarkoitettaisiin tässä pykälässä perustuslain 23 §:n mukaisia poikkeusoloja. Samaan aikaan ehdotetaan poikkeusolojen käsitteen laajentamista. Perustuslain poikkeusolomääritelmästä poistettaisiin nykyinen määre ”vakavuudeltaan aseelliseen hyökkäykseen lain mukaan rinnastettava” ja se korvattaisiin vaatimuksella kansakuntaa uhkaavien poikkeusolojen vakavuudesta. Lähtökohtana on ajatus, jonka mukaan nykyinen määritelmä on liian kapea-alainen (s. 60).

Jos poikkeusolojen määritelmää laajennettaisiin mietinnössä ehdotetulla tavalla, voi kysyä, tulisiko mahdollisuudesta soveltaa 128 §:ää poikkeusoloissa liian laaja. Mietinnössä jää selvittämättä, miksi valtioneuvoston ja eduskunnan kantaan sidottu ylipäällikkyyden luovuttaminen olisi perusteltua esimerkiksi kansakunnan elämää tai olemassaoloa uhkaavissa luonnonmullistuksissa tai suuronnettomuuksissa. Lisäksi tässä yhteydessä olisi aiheellista pohtia, mitkä olisivat ylipäällikkyyden luovuttamista koskevan esityksen vaikutukset maanpuolustustahtoon, kansalaisten kriisinsietokykyyn tai kansalaisjärjestöjen ja yritysten aktiivisuuteen yhteiskunnan varautumistoimenpiteissä poikkeusoloissa.

Lisäksi pykälästä ei ilmene, miten ylipäällikkyys palautuisi poikkeusolojen päätyttyä presidentille. Lähtökohtana tulisi olla, ettei ylipäällikkyys ole luovutettuna yhtään pidempään kuin on välttämätöntä.

Liittyen erityisesti mietinnön ehdotuksiin perustuslain 23 §:n ja 128 §:n muuttamisesta, kanslia viittaa myös aiempaan lausuntoonsa ja tasavallan presidentin valtioneuvoston pöytäkirjaan merkittyyn lausumaan hallituksen esityksestä valmiuslaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 3/2008 vp) sekä siihen, että poikkeusoloissa on usein vahva kansainvälinen ulottuvuus, joten ne liittyvät tasavallan presidentin toimivaltaan ulkopolitiikan johtajana ja ylipäällikkönä.

Päivi Kairamo-Hella
Kansliapäällikkö

 Jukka Lindstedt
Oikeudellinen neuvonantaja

• Tasavallan presidentin lausuma valtioneuvoston pöytäkirjaan presidentin esittelyssä 14.5.2010 – Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi Suomen perustuslain muuttamisesta